פסק-דין בתיק ע"א 2902/97

השופטת ד' דורנר:

             שלושת הערעורים שבפנינו עניינם בפרשה אחת. זוהי פרשת אישורה של תוכנית-מיתאר מקומית הר1786/ (להלן: התוכנית), החלה על שטח באיזור חוף-הים של העיר הרצליה.

העובדות, ההליכים והטענות

1.           המערערות בע"א 2902/97 הן שתי חברות קבלניות (להלן: היזמים). במחצית השנייה של שנת 1990 רכשו היזמים שטח קרקע בן כ80- דונם באיזור חוף-הים שבדרום הרצליה. בעקבות זאת הם הכינו את התוכנית, שבה יועד חלק מן השטח לבנייה למגורים.

             היזמים העבירו את התוכנית לוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה הרצליה (להלן: הוועדה המקומית). הוועדה המקומית אימצה את התוכנית, והמליצה בפני הוועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב (להלן: הוועדה המחוזית), לפרסם הודעה בדבר הכנת התוכנית ובדבר הפקדתה. בתאריך 27.5.91 החליטה הוועדה המחוזית לפרסם הודעה בדבר הכנת התוכנית, ובתאריך 14.5.92 פורסמה הודעה ברשומות בדבר הפקדתה.

2.           בעקבות הפרסום הוגשו התנגדויות רבות. בין ההתנגדויות היו התנגדויותיהם של כ230- תושבי האיזור, לרבות המשיבים 1 ו3- בע"א 2902/97, וכן התנגדויותיהם של המשיב 2 ושל המשיב 4 בע"א 2902/97 (להלן ביחד: המשיבים). הוועדה המקומית, אף כי החוק לא דרש ממנה זאת, קיימה ישיבות אחדות בנוגע להתנגדויות שהוגשו, ואף הקימה ועדת-משנה לשמיעתן. בסופו של דבר החליטה הוועדה המקומית, בתאריך 2.3.93, להמליץ בפני הוועדה המחוזית על אישור התוכנית בכפיפות למספר שינויים.

3.           עם קבלת המלצת הוועדה המקומית לאשר את התוכנית החל הדיון בה בפני ועדת-המשנה ב לעררים ולהתנגדויות של הוועדה המחוזית (להלן: ועדת-המשנה של הוועדה המחוזית). ועדת-המשנה של הוועדה המחוזית קיימה מספר ישיבות. בישיבה הרביעית שהתקיימה בתאריך 23.5.94, הועלתה לראשונה על-ידי עורכת-הדין נעמי וייל, שייצגה אז את 230 המתנגדים תושבי האיזור, הטענה כי התוכנית סותרת את תוכנית-המיתאר הארצית לחופים (להלן: תמ"א 13). הסתבר, כי איש מן המעורבים בהליכי אישור התוכנית, לרבות מוסדות התיכנון שטיפלו בעניין, לא היה ער לעובדה, כי חלק מן התוכנית השתרע על שטח שתמ"א 13 ייעדה אותו לשטח ציבורי פתוח. לפיכך טענה עורכת-הדין וייל כי בסתירה בין שתי התוכניות גוברות הוראות תמ"א 13 על הוראות התוכנית, ובשל כך יש להחזיר את הדיון בתוכנית לוועדה המקומית על-מנת שזו תגבש מחדש את עמדתה ביחס אליה.

             בתאריך 12.9.94 החליטה ועדת-המשנה של הוועדה המחוזית לדחות את דרישת המשיבים להחזיר את הדיון לוועדה המקומית. זאת, על אף שוועדת-המשנה הייתה ערה לחומרת התקלה שנפלה. היא אף ציינה בפתח החלטתה:

[הטענה בדבר הסתירה בין התוכניות] חשפה תקלה רצינית ביותר שקרתה בטיפול בתוכנית הנדונה והיא, שלא הוועדה המקומית, לא הוועדה המחוזית, לא המתנגדים ואף לא היזמים היו ערים לכך כי יתכן ושטחים בתוכנית הנדונה נכללים בתמ"א 13 וכי יש להתחשב בהוראות תמ"א 13 בעת הכנת התוכנית הנדונה. אין ספק כי שתי ועדות התכנון לא נתנו דעתן למצב שנוצר, ולא דנו כלל בשאלה האם יש השפעה לתמ"א 13 על התוכנית הנדונה. זאת תקלה שאסור שתקרה...

[ההדגשה הוספה.]

             לגוף העניין סברה ועדת-המשנה של הוועדה המחוזית, כי תמ"א 13 לא הגדירה את הגבולות המדויקים של ייעודי הקרקע השונים שפורטו בה, וכי הוראותיה קבעו שגבולות מדויקים אלה יוגדרו בתוכניות בניין הערים הקונקרטיות שיאושרו על-ידי מוסדות התיכנון. לפיכך סברה ועדת-המשנה, כי למעשה לא הייתה סתירה בין תמ"א 13 לבין התוכנית, והמליצה בפני הוועדה המחוזית לאשר את התוכנית. ברם, על-אף עמדתה זו הוסיפה ועדת-המשנה והמליצה, כי מטעמי זהירות תפנה הוועדה המחוזית למועצה הארצית לתיכנון ולבנייה (להלן: המועצה הארצית), על-מנת שזו תאשר את השינויים שהתוכנית הכניסה בגבולות השטח הציבורי הפתוח שהוגדרו בתמ"א 13. זאת, בהתאם לסמכותה של המועצה הארצית על-פי סעיף 5(ב) לתמ"א 13, שבו נקבע בין השאר:

בתוכנית מתאר מחוזית, בתוכנית מתאר מקומית או בתוכנית מפורטת, לרבות בשינויים של אלה, מותר לשנות את גבולות הייעודים שנקבעו בתוכנית זו... ובלבד שהמועצה הארצית או ועדה שמינתה לכך דרך כלל חיוותה את דעתה שהשינויים... המוצעים אינם משפיעים על התוכנית כולה השפעה מהותית, מתייחסים לשטחים קטנים יחסית ונחוצים לצורך התאמת התוכנית לנתונים מקומיים, ואישרה את השינויים...

4.           בעקבות המלצה זו פנתה הוועדה המחוזית למועצה הארצית בבקשה לאשר את השינויים בגבולות השטח הציבורי הפתוח שהכניסה התוכנית. המועצה הארצית החליטה, כי העניין יטופל על-ידי ועדת-המשנה שלה לנושאים תיכנוניים עקרוניים (להלן: ועדת-המשנה של המועצה הארצית). בתאריך 22.11.94 החליטה ועדת-המשנה של המועצה הארצית כי עובר לדיון בתוכנית בפניה על הוועדה המחוזית עצמה לקבל לעיונה מסמכים שונים שפורטו בתמ"א 13, לרבות תסקיר השפעה על הסביבה, וכי על הוועדה המחוזית לשוב ולדון בתוכנית בהתייחס למסמכים אלה.

             בתאריך 30.1.95, לאחר שהמסמכים הדרושים הומצאו לה על-ידי הוועדה המקומית, החליטה הוועדה המחוזית לשוב ולפנות למועצה הארצית בעניין הסתירה בין שתי התוכניות. זאת, לאחר שהגיעה למסקנה, כי אין בתוכנית "משום פגיעה בסביבה ואין משום השלכה שלילית על מגמות התכנון של תמ"א 13". עם פניית הוועדה המחוזית התחדש איפוא הדיון בתוכנית בפני ועדת-המשנה של המועצה הארצית.

5.           בתאריך 1.3.95 - לאחר שניתנה החלטתה השנייה של הוועדה המחוזית על בסיס המסמכים שהועברו אליה על-ידי הוועדה המקומית, ולאחר שהדיון בפני ועדת-המשנה של המועצה הארצית כבר התחדש - קיימה גם הוועדה המקומית דיון בעניין התוכנית. באותו דיון הוצגה לראשונה בפני חברי הוועדה המקומית הסתירה בין התוכנית לבין תמ"א 13. ברם, לחברי הוועדה המקומית הובהר על-ידי היועצת המשפטית של הוועדה ועל-ידי סגן מהנדס העיר, כי הדיון בתוכנית הוא פורמלי בלבד, ונועד בעיקר לאשר (בדיעבד) את המסמכים שהועברו לוועדה המחוזית, וכן לחסום טענות אפשריות שלפיהן הוועדה המקומית לא דנה בתוכנית לאחר שנודע דבר הסתירה בינה לבין תמ"א 13. וכך, בין השאר, נרשם בפרוטוקול הדיון של הוועדה המקומית:

א' נאמן [חבר הוועדה]: ז"א הוועדה המקומית לא מתייחסת?

עו"ד בראף [היועצת המשפטית של הוועדה]:לא, לדעתנו, לא בכלל לא...

...